记者丨周潇枭
编辑丨王峰 陈洁
5 月 9 日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，其中一项议题为研究推进地方政府债务风险化解有关工作。
会议指出，一揽子化债方案部署实施以来，债务风险化解工作取得明显成效。要继续聚焦重点领域和薄弱环节，压实地方主体责任，完善支持化债政策，增强地方自主偿债能力，确保如期完成化债任务。要建立健全长效机制，坚决防范新增隐性债务。
中央明确了化债时间表，各地要稳妥化解存量隐性债务，于 2028 年底前全部化解完毕。为了更好地化解存量债务，近年来我国推出了一系列支持政策，近期力度最大的一次是 2024 年底推出的总计规模为 12 万亿元的一揽子化债举措。
2024 年 11 月，我国推出化债组合拳：2024 年到 2026 年，每年发行 2 万亿元再融资专项债用于置换存量隐性债务，总计 6 万亿元；从 2024 年开始，连续 5 年每年从新增地方政府专项债券中安排 8000 亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，5 年累计安排 4 万亿元；2029 年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务 2 万亿元，仍按原合同偿还。
通过发行利率更低、期限更长的地方政府债券，来置换以城投债、贷款等形式存在的隐性债务，直接减轻了地方自行筹措资金化解存量债务的压力，还能降低地方债务付息成本，进一步推动存量债务的规范管理。
通过一揽子化债举措，我国化债工作取得积极成效。财政部数据显示，截至 2024 年末，地方政府隐性债务 10.5 万亿元，相较 2023 年底的 14.3 万亿元，仅一年时间就缩减了 3.8 万亿元。
21 世纪经济报道记者梳理地方政府债券发行数据发现，2025 年政策层面除了年初既定的 2.8 万亿元资金（2 万亿元用于置换存量隐性债务的再融资专项债 +8000 亿元用于化债的新增专项债），还安排了 5000 亿元化债资金，用于支持解决拖欠企业账款、存量 PPP 项目问题等化债工作；四季度通过盘活地方债结存限额，进一步追加了 3000 亿元资金用于化债。这意味着，2025 年全年用于化债的地方政府债券发行规模总计 3.6 万亿元。
通过发行地方政府债券置换存量隐性债务，进一步减轻了地方存量债务的付息压力。财政部数据显示，2025 年用于置换存量隐性债务的 2 万亿元地方政府债券全部发行完毕，各地置换后债务平均利息成本降低 2.5 个百分点以上。
中国社科院财经战略研究院财政研究室主任何代欣对 21 世纪经济报道记者表示，当前化债的重点依然是有序置换地方政府存量隐性债务、持续压减融资平台数量，以及优化地方债务结构。推进地方债务风险化解，要发挥中央和地方的积极性，支持和完善化债政策，因地制宜落实好化债政策。比如，有序置换地方存量债务，一方面要加大置换力度，保持置换节奏，另一方面要防范新增隐性债务。
中诚信国际研究院院长袁海霞对 21 世纪经济报道记者表示，现阶段化债的重点领域，主要包括解决拖欠企业账款、城投平台的经营性债务、成本较高的"双非"债务等。当前化债已进入中期攻坚阶段，" 6+4+2 "化债组合拳已完成 2/3，全国存量隐性债务规模已压降超五成，债务风险化解工作取得明显成效。但是，化债过程中也面临一定压力，比如部分地区财政收支承压，化债资源存在不足；部分地区短期债务占比偏高，存在集中兑付的压力；部分城投公司处于被动转型的状态，市场化造血能力偏弱。
考虑到 2025 年加大了化债的支持力度，2026 年是否会进一步增加化债资金呢？
袁海霞表示，年内是否进一步追加化债额度，取决于宏观经济运行态势及"清欠"工作实效。如果出现地方财政收入进一步承压、难以覆盖清偿拖欠企业账款的缺口等情况，可以考虑通过盘活地方债结存限额来支持化债。截至 2025 年底，我国地方债务限额与余额之间还有 1.16 万亿元的空间。参考往年经验，可以保持在 3000 亿元左右，确保财政政策的连续性和灵活性。时机上，三、四季度可以作为观察并启动追加额度的关键时间窗口，在今年既定化债额度和新增额度基本用完，且地方清欠工作进入冲刺阶段时适时出台。
"化债工作是有力有效执行积极财政政策的重要内容。地方化债工作取得积极成效，能进一步畅通地方投融资循环，更好地推动经济向上修复。因此，2026 年根据情况追加化债额度、加快化债资金下达，是稳增长稳投资的重要环节。"何代欣表示。
增强地方自主偿债能力
除了完善支持化债政策，会议还明确指出要增强地方自主偿债能力。
"十五五"规划纲要明确了未来五年财税体制改革的方向，提出要健全地方税体系，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，增加地方自主财力。
今年财税领域的部分修法工作，可能会涉及地方自主财力的调整。3 月底，财政部条法司对外发布了 2026 年工作打算，其中包括：落实全国人大常委会立法工作计划、国务院立法工作计划，积极配合推进消费税法等立法工作；做好预算法（修改）、地方附加税法、资源税法（修改）等法律法规的制定、修订工作。
何代欣表示，增强地方自主财力和自主偿债能力，能从根源上控制和化解隐性债务。增强地方自主偿债能力，要从提高地方综合财力、提升政府资产综合偿债能力等方面想办法。一方面，通过提高地方综合财力，以空间换时间，降低存量债务规模和存量债务付息成本。另一方面，通过盘活政府资产和公共资产，把一些具有市场价值、能够灵活处置的资产，纳入到化债工作统筹考虑。
袁海霞表示，增强地方自主偿债能力要多管齐下。首先，要着力发展地方经济，构筑自主偿债的经济财政基本盘。第二，深化财税体制改革，健全地方税体系、用好转移支付资金，扩充地方可用于偿债的财力空间。比如，可以优化共享税分成机制，按品类、分步骤推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，增强地方自主财力。第三，结合国资国企改革有序推动城投企业实质性市场化转型，增强自主造血与偿债能力。
会议指出，要建立健全长效机制，坚决防范新增隐性债务。
袁海霞表示，后续化债工作，要坚持分类甄别处置原则，压实地方主体责任并健全央地风险共担机制，统筹运用政府债券置换、国资盘活、金融机构支持、AMC 多元化重组等各类化债资源，稳妥有序推进化债工作。同时重点整治拖欠企业账款问题，依托专项债、超长期国债及专项金融工具缓解流动性压力、修复政府信用。构建政府债务管理长效机制，要注重厘清政府与市场的边界，还要跳出"就债论债"的治理逻辑，立足经济潜在增速、政府财力、存量资产、货币环境等核心要素，动态设定适配高质量发展的债务扩张区间。
何代欣表示，建立健全地方政府债务管理长效机制，要做好三方面工作。一是各地要掌握政府资产负债状况，了解财政空间和债务空间，以此作为化债规模和节奏的主要依据。中央可以适时帮助地方做这类基础摸排工作。二是要继续落实中央有关化债的相关政策，把防范化解地方债务风险作为统筹发展与安全的重要工作来抓，发挥地方政府的积极性，严守财经纪律。三是可以推广一些地方化债的做法，供其他地方政府学习借鉴。
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